三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议
然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：
1. 节约和集约利用城镇土地
基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。
2. 强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为
现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。
3. 完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制
政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。
4. 完善土地产权制度
保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。
5. 完善征地制度
近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。
6. 改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制
当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导及垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。
7. 建立耕地保护实时监测系统
利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。
